Biển Đông: nóng mà chưa chiến, UNCLOS giữ vai trò gì?

Biển Đông không chỉ là một vùng biển rộng khoảng 3.500.000 km², theo Wikipedia, mà còn là nơi hội tụ của thương mại toàn cầu và các yêu sách chủ quyền. Tên gọi vùng biển này khác nhau giữa các nước; trong văn bản tiếng Anh của Việt Nam, tên gọi là East Sea.

Biển Đông nằm trên tuyến hàng hải nhộn nhịp nhất thế giới

Theo ChinaPower, thương mại qua Biển Đông năm 2016 đạt 3,4 nghìn tỷ USD, giảm 36% so với mức 5,3 nghìn tỷ USD thường được trích dẫn từ cuối năm 2010.

Phán quyết 2016: các nước chuyển hướng ủng hộ

Theo AMTI (CSIS), kể từ tháng 11/2022, 18 chính phủ đã chuyển từ tích cực ghi nhận sang ủng hộ phán quyết là ràng buộc pháp lý. Pháp và Italy chuyển hướng tháng 11/2022, Ấn Độ tháng 6/2023, Hàn Quốc tháng 9/2023, Na Uy tháng 10/2024.

Nỗi lo xung đột cần đặt cạnh câu chuyện pháp lý UNCLOS

Bài toán Biển Đông trong quan hệ quốc tế thường được đặt ở hai lớp. Lớp thứ nhất là câu hỏi về nguy cơ xung đột; lớp thứ hai là câu hỏi pháp lý về chủ quyền và quyền tài phán. Hai lớp không tách rời, vì mọi va chạm trên thực địa đều được lập luận bằng ngôn ngữ của Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS).

Ngày 12/7/2016, Tòa Trọng tài được thành lập theo Phụ lục VII Công ước, tức Tòa Trọng tài Thường trực (PCA), ra phán quyết nhất trí trong vụ Philippines kiện Trung Quốc. Thông cáo số 11 của PCA nêu rõ tòa không giải quyết vấn đề chủ quyền lãnh thổ đất liền và không phân định ranh giới biển; nhưng tòa khẳng định thẩm quyền theo Điều 288 UNCLOS, và phán quyết là cuối cùng và ràng buộc theo Điều 296 UNCLOS cùng Điều 11 Phụ lục VII.

Về nội dung, tòa kết luận UNCLOS phân bổ toàn diện các quyền đối với các vùng biển; quyền lịch sử của Trung Quốc đối với tài nguyên trong vùng nước Biển Đông bị xóa bỏ trong phạm vi không tương thích với vùng đặc quyền kinh tế, và không có cơ sở pháp lý cho yêu sách trong “đường chín đoạn”. Tòa cũng không tìm thấy bằng chứng Trung Quốc từng kiểm soát độc quyền vùng biển hay tài nguyên Biển Đông trong lịch sử.

Khung pháp lý của UNCLOS giải thích vì sao tòa đi tới kết luận đó. Theo Điều 57 UNCLOS, vùng đặc quyền kinh tế không được mở rộng quá 200 hải lý tính từ đường cơ sở dùng để đo chiều rộng lãnh hải.

Trong vùng này, quốc gia ven biển có chủ quyền trong việc thăm dò, khai thác, bảo tồn và quản lý tài nguyên thiên nhiên, cả sinh vật và phi sinh vật, ở vùng nước, đáy biển và lòng đất dưới đáy biển; có chủ quyền đối với các hoạt động kinh tế khác như sản xuất năng lượng từ nước, dòng chảy và gió; có quyền tài phán về việc thiết lập và sử dụng đảo nhân tạo, công trình và thiết bị, nghiên cứu khoa học biển, bảo vệ và gìn giữ môi trường biển.

Vùng đặc quyền kinh tế không phải là sự kéo dài đơn thuần của chủ quyền lãnh thổ, vì mọi quốc gia, kể cả quốc gia không có biển, đều được hưởng tự do hàng hải, hàng không, đặt dây cáp và ống dẫn ngầm cùng các hành vi sử dụng biển hợp pháp khác, với điều kiện tôn trọng luật pháp của quốc gia ven biển.

Chính vì vậy, sự phân biệt giữa “đảo” và “đá” trở thành trọng tâm trong việc xác định mức độ quyền tài phán trên biển.

Đặc điểm địa lý nổi lên khi thủy triều lên tạo ra quyền có tối thiểu lãnh hải 12 hải lý; đảo có thể tạo ra vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý và thềm lục địa; nhưng đá không thể duy trì cư trú của con người hoặc đời sống kinh tế riêng thì không có vùng đặc quyền kinh tế hoặc thềm lục địa.

Tòa Trọng tài kết luận không đảo nào ở quần đảo Trường Sa có khả năng tạo ra vùng đặc quyền kinh tế hay thềm lục địa, và toàn bộ quần đảo không thể tạo ra các vùng biển chung như một đơn vị.

Việc cải tạo đất và xây dựng đảo nhân tạo quy mô lớn tại bảy đặc điểm địa lý ở quần đảo Trường Sa bị xác định là gây tổn hại nghiêm trọng cho môi trường rạn san hô, vi phạm nghĩa vụ bảo vệ các hệ sinh thái mong manh và môi trường sống của các loài bị suy giảm hoặc nguy cấp; hành vi này còn phá hủy bằng chứng về trạng thái tự nhiên của các đặc điểm địa lý ngay trong quá trình tố tụng.

Bên cạnh đó, tòa xác định Trung Quốc đã can thiệp vào hoạt động đánh bắt cá và thăm dò dầu khí của Philippines trong vùng đặc quyền kinh tế của nước này, không ngăn chặn ngư dân Trung Quốc đánh bắt cá trong vùng biển đó, hạn chế quyền đánh bắt truyền thống của ngư dân Philippines tại bãi cạn Scarborough, và để các tàu thực thi pháp luật của mình tạo ra nguy cơ va chạm nghiêm trọng trái pháp luật.

Tuy nhiên, Tòa Trọng tài không có thẩm quyền xem xét vụ đối đầu giữa lính thủy quân lục chiến Philippines và tàu hải quân hoặc tàu thực thi pháp luật Trung Quốc tại bãi cạn Second Thomas vì vụ việc liên quan đến hoạt động quân sự.

Nguy cơ xung đột, do đó, không thể tách khỏi tính mong manh của tuyến hàng hải. Từ cuối năm 2010, các bài viết thường trích con số 5,3 nghìn tỷ đô la Mỹ hàng hóa qua Biển Đông hằng năm, trong đó 1,2 nghìn tỷ đô la Mỹ là thương mại với Hoa Kỳ; nhưng con số đã được rà soát.

Theo CSIS ChinaPower, năm 2016 có khoảng 3,4 nghìn tỷ đô la Mỹ thương mại đi qua Biển Đông, tương đương 21% thương mại toàn cầu và nhỏ hơn 36% so với mức 5,3 nghìn tỷ đô la Mỹ được nhắc đến trước đó.

Trong năm 2016, Trung Quốc có 1.470 tỷ đô la Mỹ thương mại đi qua Biển Đông, bằng 39,5% tổng thương mại hàng hóa của nước này, trong khi hơn 64% thương mại hàng hải của Trung Quốc đi qua khu vực; Nhật Bản có gần 42% thương mại hàng hải đi qua Biển Đông; Hoa Kỳ có hơn 14% thương mại hàng hải, tương ứng 208 tỷ đô la Mỹ, bằng 5,72% tổng thương mại hàng hóa.

Dữ liệu nhận dạng tự động cho thấy 16,2% tàu rời vùng biển Trung Quốc để đến Hoa Kỳ và 72,9% tàu rời vùng biển Nhật Bản đi Indonesia đi qua Biển Đông.

Các tính toán giả định của CSIS ChinaPower cũng nêu rõ: nếu eo biển Malacca bị đóng trong một tuần, chi phí vận chuyển tăng thêm khoảng 64,5 triệu đô la Mỹ; nếu nhiều tuyến vận tải biển bị đóng, việc chuyển hướng toàn bộ tàu qua eo Lombok khiến chi phí tăng thêm khoảng 119 triệu đô la Mỹ; nếu cả ba eo biển Đông Nam Á đóng cửa trong một tháng, việc đi vòng qua phía nam Australia khiến chi phí khoảng 2,8 tỷ đô la Mỹ mỗi tháng.

Năm 2011, mức khởi điểm bảo hiểm rủi ro chiến tranh hằng tháng cho toàn bộ tàu qua eo biển Malacca là khoảng 167 triệu đô la Mỹ theo số liệu UNCTAD. Chính từ những lo ngại về điểm nghẽn này, năm 2003, Chủ tịch Trung Quốc Hồ Cẩm Đào đã cảnh báo nguy cơ một số cường quốc tìm cách kiểm soát eo biển Malacca, sau đó giới truyền thông và học giả Trung Quốc nhấn mạnh vấn đề thế khó Malacca.

Những số liệu và kịch bản trên cho thấy chi phí gián đoạn có thể kìm hãm các bên trước khi căng thẳng vượt khỏi khuôn khổ pháp lý.

Phán quyết trọng tài 2016 vì thế cũng trở thành điểm quy chiếu trong ngoại giao đa phương. Theo dữ liệu của AMTI (CSIS) tính đến tháng 1/2025, 27 chính phủ công khai kêu gọi tôn trọng phán quyết; 17 chính phủ đưa ra tuyên bố tích cực ghi nhận phán quyết nhưng không kêu gọi các bên tuân thủ; 8 chính phủ công khai bác bỏ phán quyết.

Kể từ tháng 11/2022, 18 chính phủ đã chuyển từ tích cực ghi nhận sang ủng hộ phán quyết là ràng buộc pháp lý, trong đó có Pháp và Italy từ tháng 11/2022, Ấn Độ từ tháng 6/2023, Hàn Quốc từ tháng 9/2023 và Na Uy từ tháng 10/2024; riêng trong tháng 7/2023, 14 nước châu Âu gồm Bồ Đào Nha, Bỉ, Séc, Đan Mạch, Ireland, Hy Lạp, Tây Ban Nha, Hà Lan, Ba Lan, Áo, Romania, Slovakia, Phần Lan và Thụy Điển đã chuyển sang ủng hộ đầy đủ.

Trước phán quyết, Bộ Ngoại giao Trung Quốc tuyên bố hơn 60 nước ủng hộ lập trường Bắc Kinh nhưng không công bố danh sách đầy đủ; AMTI xác định 65 quốc gia có thể nằm trong danh sách ủng hộ Trung Quốc, trong đó 31 quốc gia xác nhận công khai. Cũng trước thời điểm phán quyết, 41 quốc gia đã nói phán quyết trọng tài sẽ có tính ràng buộc pháp lý và kêu gọi cả Trung Quốc lẫn Philippines tôn trọng.

Tuy vậy, cho đến tháng 1/2025, chưa có nước Đông Nam Á nào là láng giềng của Philippines chính thức tán thành phán quyết, và đa số các quốc gia vẫn chưa có lập trường chính thức dù số nước ủng hộ đã tăng. Sự phân hóa này cho thấy một phán quyết có tính ràng buộc vẫn có thể bị bỏ ngỏ trong thực hành ngoại giao, nhưng đồng thời nó định hình ngôn ngữ pháp lý mà các bên phải dùng khi biện minh cho hành động.

Vì vậy, câu chuyện về nguy cơ xung đột tại Biển Đông cần được đặt cạnh câu chuyện pháp lý của UNCLOS. Các con số thương mại phản ánh mức độ thiệt hại nếu xảy ra gián đoạn, trong khi các quy định của Công ước và phán quyết năm 2016 cung cấp tiêu chuẩn để đánh giá hành vi của từng bên.

Không một công cụ nào trong hai lớp này tự nó giải quyết được tranh chấp, nhưng sự kết hợp giữa chi phí chiến lược và khuôn khổ pháp lý tạo ra ràng buộc kép, buộc các quốc gia hữu quan phải tính toán trước khi leo thang trên thực địa. Phán quyết về thẩm quyền và khả năng chấp nhận được Tòa Trọng tài Thường trực đưa ra vào ngày 29/10/2015, trong đó quyết định một số vấn đề thẩm quyền và hoãn một số vấn đề khác.

Tòa Trọng tài Thường trực đã ra phán quyết vào ngày 12/7/2016. Bối cảnh rộng hơn của chủ đề này nằm ở bài Biển Đông có phải biển lớn nhất thế giới?.

Giá trị hàng hải khiến Biển Đông thành không gian sống còn

Vì vậy, Biển Đông trở thành không gian sống còn của thương mại thế giới. Theo CSIS ChinaPower, năm 2016, Trung Quốc có 1.470 tỷ USD thương mại đi qua Biển Đông, chiếm 39,5% tổng thương mại hàng hóa. Hoa Kỳ có 208 tỷ USD, bằng 5,72% tổng thương mại hàng hóa. Nếu đóng eo biển Malacca trong một tuần, chi phí vận chuyển phát sinh thêm khoảng 64,5 triệu USD, theo ChinaPower.

Yêu sách chồng lấn khi nhiều nước đòi cùng một vùng biển

Giá trị đó thúc đẩy nhiều nước đưa ra yêu sách chủ quyền chồng lấn. Theo Wikipedia, các quốc gia quanh Biển Đông gồm Brunei, Trung Quốc, Indonesia, Malaysia, Philippines, Đài Loan và Việt Nam. Các quần đảo trên Biển Đông gồm nhiều cụm đảo nhỏ, đá ngầm, rạn san hô, phần lớn không có người ở, là đối tượng tranh chấp.

Theo UNCLOS, đảo nổi trên mặt nước khi thủy triều lên tạo ra quyền có tối thiểu lãnh hải 12 hải lý, còn đặc điểm chìm thì không; đảo tạo ra vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý, nhưng đá không duy trì cư trú con người thì không có vùng này.

Cạnh tranh nước lớn quân sự hoá vùng biển tranh chấp

Tranh chấp chủ quyền kéo theo can dự của các cường quốc. Tòa Trọng tài Thường trực (PCA) kết luận Trung Quốc vi phạm quyền chủ quyền của Philippines trong vùng đặc quyền kinh tế vì can thiệp vào hoạt động đánh bắt cá, xây dựng đảo nhân tạo.

Không phải va chạm nào cũng tạo nên căng thẳng quốc tế

Bài viết này không áp dụng cho các vụ việc nằm trong vùng biển không có yêu sách chồng lấn, không đe dọa tuyến hàng hải và không có sự tham gia của nước lớn. Ví dụ, va chạm tàu cá hoặc hoạt động cứu hộ đơn lẻ diễn ra theo quy trình xử lý thường nhật.

UNCLOS là thước đo pháp lý, không có lực lượng thi hành

Đối đầu quyền lực buộc các bên viện dẫn UNCLOS và trọng tài để hợp pháp hóa lập trường. Theo Điều 296 Công ước và Điều 11 Phụ lục VII, phán quyết của Tòa Trọng tài là cuối cùng và ràng buộc đối với các bên. Tuy nhiên, luật có chuẩn nhưng thiếu cơ chế thi hành.

Tính đến tháng 1/2025, chỉ 27 chính phủ công khai kêu gọi tôn trọng phán quyết, theo AMTI (CSIS); chưa có nước Đông Nam Á nào là láng giềng của Philippines chính thức tán thành phán quyết.

Nguồn tham khảo

Tòa Trọng tài Thường trực (PCA) — Thông cáo số 11 về phán quyết ngày 12/7/2016.

AMTI (CSIS) — Bảng lập trường các nước về phán quyết trọng tài 2016.

UN DOALOS — UNCLOS Phần II và Phần V.

CSIS ChinaPower — thương mại đi qua Biển Đông.

Wikipedia.