Luật nhà ở xã hội: khung can thiệp có điều kiện

Luật nhà ở xã hội là khung can thiệp có điều kiện, không phải một khoản trợ cấp đơn lẻ: nhà nước ấn định nhóm người được hưởng, chuẩn tối thiểu của căn nhà và loại ưu đãi đi kèm dự án. Không khớp các điều kiện ấy thì không vào được quỹ nhà, dù nhu cầu có thật.

Báo cáo của Liên minh châu Âu năm 2018 xếp nhà ở giá rẻ vào nhóm hạ tầng xã hội cùng y tế và giáo dục; báo cáo do Lực lượng Đặc nhiệm Cấp cao về Đầu tư vào Hạ tầng Xã hội ở châu Âu thực hiện và đồng xuất bản với Hiệp hội Nhà đầu tư Dài hạn châu Âu. Cách xếp ấy cho thấy nhà ở xã hội bị ràng buộc bởi nguồn vốn dài hạn, chứ không chỉ bởi thiện chí chính trị.

Chỉ tạo được nhà khi các khâu khớp nhau

Nguồn cung là mắt xích quyết định: ưu đãi chỉ đáng tin khi phía sau có quỹ đất và dòng tín dụng. Chương trình Minha Casa Minha Vida của chính phủ liên bang Brazil được khởi động tháng 3/2009 với ngân sách 36 tỷ real, tương đương 18 tỷ USD, nhằm xây 1 triệu căn nhà — một cam kết gắn vốn với số căn cụ thể.

Ở Romania, theo nghiên cứu lưu tại eprints.gla.ac.uk công bố năm 2012, chính phủ dùng trợ cấp cung-cầu và tín dụng để khuyến khích nâng cấp các khu chung cư lớn. Hai ca cho thấy cùng một trình tự: bơm vốn và đất trước, siết điều kiện hưởng sau.

Áp lực lập pháp chỉ thành luật khi dư địa can thiệp

Áp lực từ giá nhà chỉ chuyển thành luật khi nhà nước còn chỗ để can thiệp, và chỗ ấy đo bằng tỷ trọng nhà ở xã hội trong tổng quỹ nhà. Theo Wikipedia, số liệu năm 2020 cho thấy khoảng cách giữa các nước OECD rất lớn:

Hà Lan giữ quỹ nhà công lớn nhất khối OECD, còn Colombia gần như không có. Cùng một cú sốc giá nhà, hai nước có hai dư địa chính sách khác hẳn nhau: nước có quỹ nhà công dày có thể mở rộng diện thụ hưởng bằng cách luân chuyển quỹ sẵn có, còn nước quỹ mỏng buộc phải chọn giữa xây mới tốn kém và trợ cấp tiền thuê.

Điều đó giải thích vì sao cùng một câu hỏi về nhà ở xã hội lại có câu trả lời khác nhau: ở nơi quỹ công đã bị bán hết, luật chỉ còn là thủ tục phân loại người xếp hàng.

Đối tượng, loại nhà, ưu đãi hợp thành định nghĩa pháp lý

Luật không định nghĩa nhà ở xã hội bằng một câu, mà chốt đồng thời ai được hưởng, căn nhà phải đạt chuẩn nào và ưu đãi nào đi kèm dự án. Các trụ này khớp vào nhau: nới đối tượng mà giữ nguyên chuẩn nhà thì hàng chờ dài ra; hạ chuẩn nhà cho đủ người vào thì quỹ nhà xuống cấp.

Chuẩn nhà là điều kiện kỹ thuật

Bộ luật Nhà ở quốc gia 2009 của Nam Phi quy định diện tích sàn nhà ở tối thiểu 40 m² với 2 phòng ngủ; nhà phải có phòng tắm riêng gồm bồn cầu, vòi sen và chậu rửa, khu phòng khách - bếp liền nhau có chậu rửa, và hệ thống điện nếu nơi đó có nguồn điện, theo Wikipedia. Chuẩn cứng như vậy biến nhà ở xã hội thành một loại tài sản có tiêu chuẩn kỹ thuật, không phải chỗ ở tạm.

Đối tượng được chốt bằng ngưỡng

Theo Bộ luật Nhà ở quốc gia 2009 của Nam Phi, người từ 21 tuổi trở lên, có thu nhập hộ gia đình không quá 3.500 rand mỗi tháng và chưa sở hữu nhà theo chương trình khác được quyền xin nhà ở xã hội. Người đã kết hôn và cha hoặc mẹ đơn thân có người phụ thuộc đăng ký cùng nhau, rồi nộp hồ sơ tại Văn phòng Nhà ở của đô thị nơi cư trú.

Nền quyền phía sau

Hiến pháp Nam Phi năm 1996 công nhận quyền có nhà ở và coi tiếp cận nhà ở phù hợp là quyền con người cơ bản, đồng thời buộc chính phủ có biện pháp hợp lý trong phạm vi nguồn lực để từng bước thực hiện quyền ấy.

Luật Nhà ở 107 năm 1997, Chính sách BNG năm 2004 và Bộ luật Nhà ở quốc gia 2009 lần lượt quy định thế nào là nhà ở phù hợp — định nghĩa pháp lý vì thế được xây bằng nhiều lớp văn bản, không bằng một đạo luật duy nhất.

Điểm chung của các ca này là luật dám chốt con số: bao nhiêu mét vuông sàn, mức thu nhập nào còn được xét, tuổi nào được nộp hồ sơ. Chính các ngưỡng ấy biến nhà ở xã hội từ khẩu hiệu thành một diện thụ hưởng kiểm tra được, thay vì một khoản ưu đãi tùy nghi.

Tư nhân hóa để lại quỹ nhà công gần như rỗng

Ở Đông Âu, trục ngầm của mọi tranh luận về nhà ở xã hội không nằm ở giá nhà mà ở cấu trúc sở hữu. Theo nghiên cứu lưu tại eprints.gla.ac.uk công bố năm 2012, các chính sách tư nhân hóa và hoàn trả tài sản thời hậu xã hội chủ nghĩa đã đảo ngược việc quốc hữu hóa nhà ở và đất đai thời cộng sản.

Sở hữu gần như tuyệt đối

Tại hầu hết các nước Đông Âu, tỷ lệ hộ gia đình sở hữu nhà ở đã vượt 93% tổng quỹ nhà ở sau các chính sách tư nhân hóa quy mô lớn và việc nhà nước rút khỏi cung cấp nhà ở; tại các khu chung cư lớn ở Romania, tỷ lệ này vượt 99% theo số liệu NIS năm 2005. Nhà nước rút lui trước, luật quản lý theo sau.

Khung pháp lý đến muộn

Theo cùng nghiên cứu, một khung pháp lý toàn diện cho hệ thống nhà ở theo định hướng thị trường, gồm cả việc quản lý nhà chung cư, cho đến gần đây vẫn chưa tồn tại. Kết quả là nhiều căn hộ đã có chủ nhưng thiếu thủ tục để cả tòa nhà cùng quyết định việc sửa chữa, cải tạo — quyền sở hữu đầy đủ nhưng năng lực quyết định tập thể trống rỗng.

Chi phí quay về ngân sách

Những nỗ lực lập pháp gần đây đã quy định cụ thể khái niệm pháp lý về nhà chung cư và thiết lập các thủ tục nhằm tạo thuận lợi cho việc ra quyết định và hành động tập thể. Nói cách khác, tầng quản lý vận hành phải được dựng bù sau khi tài sản đã sang tay.

Với một đạo luật nhà ở xã hội mới, bài học này quan trọng hơn cả mức trợ cấp: nếu tầng quản lý vận hành không được thiết kế cùng lúc với tầng phân bổ, căn nhà cấp ra sẽ nhanh chóng rơi vào tình trạng không ai chịu trách nhiệm sửa chữa, và chi phí ấy dồn lại cho ngân sách địa phương trong những năm sau.

Với người đọc, đây là bài học về thứ tự: bàn giao tài sản trước khi có luật quản lý sẽ đẩy chi phí bảo trì sang ngân sách sau này. Một đạo luật nhà ở xã hội mới chỉ hữu ích nếu kèm tầng quản lý vận hành, chứ không chỉ tầng phân loại ai được cấp nhà.

Không áp dụng cho nhà thương mại và người vượt ngưỡng

Nhà xây để bán theo giá thị trường nằm ngoài phạm vi điều chỉnh: luật chỉ chạm tới quỹ nhà có ưu đãi và nhóm người đủ điều kiện. Vì vậy, trong cùng một tòa nhà, căn được cấp theo diện xã hội và căn mua thương mại chịu hai chế độ pháp lý khác nhau, và người mua thương mại không được hưởng ưu đãi nào.

Vượt ngưỡng là ra khỏi diện

Điều kiện hưởng ở Nam Phi gắn với ngưỡng thu nhập hộ gia đình hàng tháng, độ tuổi tối thiểu và yêu cầu chưa sở hữu nhà theo chương trình khác; vượt bất kỳ mốc nào là hết cửa. Mỗi người xin nhà ở xã hội chỉ được nhận một căn nhà do chính phủ cấp, nên người đã nhận rồi không xin thêm được nữa.

Thẩm quyền địa phương và tạm trú

Hồ sơ nhà ở xã hội được giải quyết ở cấp đô thị nơi cư trú, nên người tạm trú hoặc vừa chuyển nơi ở thường không đáp ứng khâu này. Chuẩn tối thiểu cũng có điều kiện: Bộ luật Nhà ở quốc gia 2009 của Nam Phi yêu cầu hệ thống điện nếu nơi đó có nguồn điện, nghĩa là văn bản không cam kết kéo điện tới mọi vị trí.

Nơi đã hết quỹ công

Ở những nơi quỹ nhà công đã bị tư nhân hóa gần hết, luật không còn tài sản để phân bổ; công cụ khả dụng chỉ còn tín dụng và trợ cấp nâng cấp. Đó là giới hạn thật của khung pháp lý: nó phân loại người, chứ không tự tạo ra căn nhà.

Khung luật chỉ mạnh khi nguồn cung được trả tiền

Nước Anh đi từ chỗ cấm nhà ở tồi tệ tới chỗ buộc nhà nước xây nhà. Luật Nhà ở cho tầng lớp lao động năm 1885 cho phép chính quyền địa phương đóng cửa những bất động sản không bảo đảm vệ sinh và khuyến khích cải thiện nhà ở trong khu vực; đến Luật Nhà ở và Quy hoạch thị trấn năm 1919, các hội đồng địa phương lần đầu bị buộc phải cung cấp nhà ở và được hỗ trợ bằng trợ cấp.

Ai được lợi

Người thu nhập thấp đủ điều kiện và cư trú ổn định tại địa phương hưởng lợi trực tiếp: họ vào được quỹ nhà có chuẩn kỹ thuật tối thiểu thay vì phải tự xoay trong khu ổ chuột. Nhà đầu tư nhận ưu đãi đất và tín dụng cũng có lợi, nhưng khoản lợi ấy chỉ thành hiện thực khi nhà nước tài trợ thật chứ không chỉ cấp quyền.

Ai chịu thiệt

Người vượt ngưỡng thu nhập, người mới chuyển tới nơi ở mới và người đã nhận nhà chính phủ cấp bị loại khỏi hàng chờ; người mua nhà thương mại không được hưởng ưu đãi. Ngân sách địa phương chịu chi phí dài hạn nếu khung luật bàn giao tài sản mà không kèm tầng quản lý vận hành — đúng vết xe ở các khu chung cư Đông Âu.

Cơ quan soạn thảo cũng chịu áp lực: tiêu chí càng rõ mà nguồn cung không theo kịp thì khoảng cách giữa văn bản và thực tế càng lộ ra, và mọi điều chỉnh sau đó đều phải giải thích trước những người đang chờ.

Kết luận về khung can thiệp

Luật nhà ở xã hội không tạo công bằng tự động. Nó là một hợp đồng có điều kiện giữa nhà nước, người thụ hưởng và nhà đầu tư: nhà nước góp đất, tín dụng và quy chuẩn; người thụ hưởng góp điều kiện thu nhập và thời gian cư trú; nhà đầu tư góp nguồn cung. Thiếu chữ ký của bất kỳ bên nào, phần còn lại chỉ là thủ tục.

Nguồn tài liệu tham chiếu

Báo cáo Boosting investment in social infrastructure in Europe của Liên minh châu Âu, công bố ngày 23/01/2018, do Lực lượng Đặc nhiệm Cấp cao về Đầu tư vào Hạ tầng Xã hội ở châu Âu thực hiện và đồng xuất bản với Hiệp hội Nhà đầu tư Dài hạn châu Âu.

Nghiên cứu công bố năm 2012, lưu tại eprints.gla.ac.uk, về quỹ nhà ở Đông Âu; trong đó dẫn số liệu của NIS năm 2005 cho các khu chung cư lớn ở Romania.

Các văn bản pháp lý được dẫn trực tiếp: Hiến pháp Nam Phi năm 1996; Luật Nhà ở 107 năm 1997; Chính sách BNG năm 2004; Bộ luật Nhà ở quốc gia 2009 của Nam Phi; Luật Nhà ở cho tầng lớp lao động năm 1885 và Luật Nhà ở và Quy hoạch thị trấn năm 1919 của Anh.

Số liệu tỷ trọng nhà ở xã hội trong quỹ nhà ở quốc gia các nước OECD năm 2020 và tỷ lệ dân số Nam Phi sống trong nhà ở xã hội năm 2022 lấy từ Wikipedia, bài Public housing.